Loi de finances, loi de financement de la sécurité sociale : fonctionnement, chronologie

Objet de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale

Tous les ans, de septembre à décembre, la vie politique et médiatique est marquée par les nombreuses étapes que nécessite l’adoption de la loi de finances et de la loi de financement de la Sécurité sociale. Il s’agit d’un type de loi spécifique dont l’objectif est de boucler le budget des recettes et dépenses prévisionnelles de l’État, pour la loi de finances, et, de la Sécurité sociale, pour la loi de financement de la Sécurité sociale.

Ainsi, la loi de finances traite essentiellement des mesures fiscales (recettes de l’État) et des dépenses des différents ministères, et la loi de financement de la Sécurité sociale traite essentiellement des cotisations sociales (recettes de la Sécurité sociale) et des modalités de prise en charge de la protection sociale des citoyens (remboursement des frais médicaux, par exemple).

Les différentes étapes de l’adoption des budgets

Les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale répondent pour l’essentiel aux mêmes règles d’adoption que toutes les autres lois, avec certaines spécificités définies par des lois organiques.

Pour ces 2 textes, c’est le Gouvernement qui dispose du monopole de la présentation des projets de loi. Après avis du Conseil d’État, ils sont adoptés en Conseil des ministres puis font d’abord l’objet d’un examen en Commission à l’Assemblée nationale et au Sénat (commission des finances pour la loi de finances et commission des affaires sociales pour la loi de financement de la Sécurité sociale). Ces commissions sont chargées d’adopter des amendements avant la lecture en séance publique.

Ensuite, on applique le principe de la navette parlementaire comme pour toutes les lois. Pour les budgets, la procédure accélérée s’appliquant de droit, les deux projets de loi font l’objet d’une seule lecture par chaque assemblée, d’abord par l’Assemblée nationale puis ensuite par le Sénat.

Le Gouvernement provoque ensuite la constitution d’une commission mixte paritaire composée de députés et de sénateurs, chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion :

• En cas de succès de la commission : adoption d’un texte commun, soumis ensuite au vote des 2 assemblées (schéma traditionnel quand les deux chambres sont de même majorité)
• En cas d’échec de la commission : nouvelle lecture à l’Assemblée nationale et au Sénat puis, en cas de nouveau désaccord, l’Assemblée nationale statue en lecture définitive (schéma traditionnel quand les 2 chambres sont de majorité différente).

Une fois adoptés par le Parlement, les deux textes font généralement l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel dont l’objectif sera de censurer les mesures non conformes à la Constitution ainsi que les cavaliers législatifs (dispositions n’ayant rien à voir avec l’objet de la loi).

Après le verdict des Sages (Conseil constitutionnel), la loi est promulguée par le Président de la République et publiée au Journal officiel.

Les budgets rectificatifs

Les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale se basent sur des prévisions de recettes et de dépenses dont la réalité dépend de plusieurs facteurs, comme le taux de croissance du PIB ou l’inflation. Comme tous les budgets, il y a nécessairement des écarts entre les chiffres prévisionnels et les chiffres réels. Afin d’apporter les corrections nécessaires et d’ajuster ces budgets, le Gouvernement présente chaque année un ou plusieurs budgets rectificatifs. Comme pour les budgets initiaux, une navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat est nécessaire.

Dans une même année, on distinguera en général 4 budgets différents présentés d’abord sous forme de projet avant d’être définitivement adoptés :

• Projet de loi de finances (PLF) et loi de finances initiale (LFI)
• Projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et loi de financement de la sécurité sociale initiale (LFSS)
• Projet de loi de finances rectificative (PLFR) et loi de finances rectificative (LFR)
• Projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (PLFRSS) et loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (LFRSS).

Ainsi, pour faire face à la crise du Covid-19, 3 projets de loi de finances rectificatives ont été votés en 2020.

Exemple : le projet de loi de finances pour 2018

Prenons l’exemple du projet de loi de finances pour 2018 (PLF 2018). Il comprenait de nombreuses nouveautés (exonération progressive de la taxe d’habitation, remplacement de l’ISF par l’IFI, instauration d’une flat-tax sur les revenus du capital, IS à 25 %, etc.) dans la mesure où il s’agissait du premier budget présenté par le Gouvernement actuel. La chronologie des débats et d’adoption fut la suivante :

• 27 septembre 2017 : adoption en Conseil des ministres du projet de loi de finances pour 2018
• 21 novembre 2017 : adoption en première lecture par l’Assemblée nationale (discussion entamée le 17 octobre)
• 12 décembre 2017 : adoption en première lecture par le Sénat (discussion entamée le 23 novembre)
• 13 décembre 2017 : réunion de la commission mixte paritaire (elle n’est pas parvenue à un accord ce qui était prévisible puisque l’Assemblée nationale est de majorité LREM et le Sénat de majorité LR)
• 15 décembre 2017 : adoption en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale
• 19 décembre 2017 : adoption en nouvelle lecture par le Sénat
• 21 décembre 2017 : adoption en lecture définitive par l’Assemblée nationale
• 28 décembre 2017 : décision du Conseil constitutionnel
• 30 décembre 2017 : promulgation et publication au Journal officiel de la loi de finances pour 2018

Le calendrier fut quasiment identique entre 2018 et 2023. 2024 et 2025 ont été marqués par l'instabilité politique. Le projet de loi de finances pour 2025 n'a ainsi été déposé à l'Assemblée nationale que le 10 octobre pour une promulgation seulement le 19 février 2026. Présenté en Conseil des ministres le 15 octobre, le chemin du budget 2026 a ainsi été jalonné de blocages répétés entre les deux chambres et d’un usage intensif de l’article 49.3. Les principales étapes ont été les suivantes :

• 14 octobre 2025 : présentation du PLF 2026 en Conseil des ministres
• 20 octobre 2025 : début de l’examen en commission des finances de l’Assemblée nationale
• 22 novembre 2025 : rejet du texte par l’Assemblée nationale
• 4 décembre 2025 : adoption du PLF 2026 par le Sénat
• 19 décembre 2025 : échec de la commission mixte paritaire
• 27 décembre 2025 : promulgation d’une loi spéciale maintenant la perception des impôts 2026 selon les règles de 2025
• 8 janvier 2026 : reprise de l’examen du PLF 2026
• 20 janvier 2026 : engagement de la responsabilité du gouvernement sur la première partie du PLF (article 49.3)
• 23 janvier 2026 : rejet de deux premières motions de censure
• 28 janvier 2026 : nouveau 49.3 devant le Sénat
• 30 janvier 2026 : ultime 49.3 devant l’Assemblée nationale en dernière lecture, suivi du rejet de deux motions de censure le lundi 2 février.
• 19 février 2026 : décision du Conseil constitutionnel. Seuls quelques cavaliers législatifs ont été censurés.
• 19 février 2026 : promulgation de la loi de finances 2026
• 20 février 2026 : publication au journal officiel.